标题

关于加强城市地下空间规划及管理的建议

提案内容

近年来，南通地下空间开发利用逐年递增，尤其近几年在轨道交通和地上地下综合建设带动下，城市地下空间开发规模增长迅速，需求充足。地下空间的利用类型由人防工程为主向交通、市政、商服、仓储等多种功能发展；开发深度由浅层开发向深层开发迈进；具体项目由小规模单一功能的地下工程向集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的地下综合体演进。虽然地下空间开发需求旺盛，但现行总体规划层面关于地下空间规划方面的内容相对单薄，缺乏长远和系统考虑，难以从立体空间角度实现有限的空间统筹与管制，系统性不足，可实施性不强；相关法规政策缺漏，未明确界定地下空间权属范围，地下空间分层确权缺乏足够的法律支撑，无法适应当前地下空间综合、立体开发的实际要求，容易引起地下空间权属纠纷。地下空间数据散落在规划、建设、人防等多个部门，共享不足、沟通不畅;统计口径和标准不一致，难于获取并形成统一的数据标准。为最大限度集约节约利用宝贵资源，推动城市地下空间有效有序开发;为此建议：

一、完善规划体系。建立完善的地下空间规划体系。其中国土空间规划层面明确地下空间的开发目标、开发战略、分区管控、重点地区建设范围、地下地上空间一体化安排等内容；详细规划层面应明确地下空间开发的控制指标，包括开发范围、深度、强度、使用性质、互连互通要求、人防建设要求、地下市政基础设施的安全保护区范围等。

二、健全完善地下空间立法体系。传统的城市规划法规政策主要侧重二维层面，随着土地资源利用需求的增长，一些公用设施（如地铁）有可能会进入“建设地块”之内，地下空间的分层确权问题日益突出。建议加快开展城市地下空间综合立法工作，明确地下空间建设用地使用权范围，针对地下空间三维规划管理、权属登记、出让管理、建设管理等关键性问题展开深入研究，不断补充和完善地下空间立法内容，切实有效地引导和规范地下空间规划建设。

三、建立地下空间三维信息平台。鉴于目前城市地下空间普遍存在数据不清、数据不全、数据不共享等问题，建议市相关职能部门开展地下空间地质调查及信息普查工作，整合地下空间生态地质调査、地下房屋信息普査、地下工程建设信息、地下竣工验收信息等各类地下空间信息数据，建立地下空间三维信息平台，推动地下空间信息的动态更新与维护。

承办单位

主办

自然资源和规划局

会办

人防办

答复日期

2022年6月17日

答复内容

对市政协十三届一次会议

第0473号提案的会办意见

市自然资源和规划局：

经研究，现对王智委员提出的《关于加强城市地下空间规划及管理的建议》的提案提出如下会办意见，供你单位答复提案提出者时参考。

一、加快推进城市地下空间综合开发利用的重要意义

随着城市的快速发展，城市面临着人口集聚、交通拥堵，各种环境问题突出，城市管理难度越来越大等诸多问题，城市空间需求急剧膨胀与地面空间有限这一矛盾也日益突出，有效地开发利用地下空间越来越迫切。向地下纵深拓展发展空间，已经成为当前世界上主要城市缓解土地资源稀缺、解决城市病、实现城市高质量发展的一个主要选择，城市地下空间资源是城市特有的不可再生的稀缺资源。综合开发利用地下空间不仅是建设“资源节约型、环境友好型和谐社会”的城市发展战略，也有利于集约利用土地资源，优化整合城市空间布局和结构；还有利于缓解城市交通拥堵和停车难，优化地面生态环境；更有利于强化城市基础设施建设，建立地下综合防灾减灾体系。

二、南通市城市地下空间开发利用现状及主要问题

近年来，南通市在城市地下空间综合开发利用方面做了大量工作，取得了一定成绩。市资规局牵头编制城市地下空间开发利用规划，住建局牵头编制了市区地下管廊建设规划。另外，人防办积极探索地下空间开发利用，编制了《南通市主城区人防工程控制性详细规划》，将人防工程战时功能和规模要求纳入土地出让规划条件，优化了营商环境，政府、开发商、业主三方满意。探索地下空间综合开发利用融合发展示范区。与创新区指挥部办公室签订战略合作协议，指导地下空间建设，创新一小和创新初中人防工程易地建设，人才公寓三个地块人防工程集中建设，大剧院和美术馆地块人防工程合并建设，医学综合体人防工程共同建设，做到了节约政府投资，集约开发地下空间。打造地下空间样板工程。人防办投资1.776亿元，共同建设医学综合体地下空间。该工程地下二层，共14万平方米，其中人防工程8万平方米。战时功能包括中心医院、专业队掩蔽、人员掩蔽、物资库和应急电站，可作为战时人口疏散基地，城市居民可通过地铁快速集结防空袭；应急状态下，可作为应急避难场所，集中安置受灾人员，并得到快速救治；平时可作为大型停车场，又可作为地铁换乘设置。该工程采用了ＢＩＭ设计，安装了智慧通风系统，今年有望竣工并投入使用。轨道交通兼顾人防需要。轨道交通1、2号线全线兼顾设防，指导相关站点与临近地下空间互连互通或预留连通口。如附属医院、医学综合体、钟楼品牌广场、圆融广场等地下空间与地铁站点实现了连通。提出政府重大项目人防方案。幸福车辆段上盖物业项目、滨江片区双首层项目、平潮站地面地下交会项目，都需要科学规划布局，我办给予了业务支持。持续推进人防工程开发利用。将人防工程开发利用列为政府为民办实事项目，多点发力全面展开。明确要求所有人防工程的平时功能都设计为机动车停车；报市政府同意，暂停收取结建工程平战结合使用费，只要明确人防工程管理责任主体，即可办理平时使用手续；拆迁安置小区人防工程移交区政府使用管理；组织人防工程维修，保持人防工程平时使用条件；南大街民防商城功能改造，增加六桥以内停车位；在省内率先出台人防工程安装充电桩实施方案和补充通知，满足新能源车充电需求；夏季纳凉工程，受到市民欢迎。

我们分析认为，全市地下空间开发利用依然存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：

1.政策法规不全，开发无序。目前地下空间开发利用领域只有国家建设部颁布的《城市地下空间管理规定》(2001年修订)，地下空间与地表土地之间关系和边界不清、地下空间自身产权关系不清，这“两大不清”直接导致了大量地表投资者免费和无序开发利用地下空间，降低了利用效率。一方面造成地下空间的无序开发、自由建设、多头经营的无管理状态。另一方面地下空间产权及地价等政策不明晰，在项目开发完成后产权无法确定，由此引发一系列问题，极大地影响了地下空间开发利用的市场积极性。

2.缺乏总体规划，布局零散。通过调查发现，由于全市地下空间利用总体规划编制滞后、执行不力，由此导致城市地下空间项目选点盲目，随意性大，布局成点状零散分布，相邻地块之间开发程度不统一，相互之间缺乏联系。地下管线布局在新、老城区之间缺乏有效联结，市区地下管线交叉重叠，道路“拉链”现象严重。地下市政基础设施建设只重短期效益，缺乏长远发展规划与统筹考虑，造成地下空间资源利用缺乏科学合理性。如轨道交通地铁沿线地下管线迁改过程中，发现地下铺设的各类线路、管网交叉重叠，改造方案需要多方协商，迁改成本巨大。

3.开发深度不够，功能单一。目前，南通城市地下空间开发除人防工程以外，开发功能多为地下停车、商业、仓储用房等，功能结构单一，且多以地下一层为主，开发深度不能够满足城市发展的需要，地上地下空间相互孤立，缺少连通，地下空间不能合理组织大量人流，造成地面极度拥挤，而地下资源浪费的局面。

4.管理体制不顺，监督不力。一直以来，南通市地上地下空间的建设隶属于不同部门主管，难以得到统一协调的规划建设管理。对地下空间开发利用项目，从规划、设计、施工、竣工验收等全过程以及材料、设备等质量安全，没有明确的主体进行全过程、全方位监管，造成质量安全事故时有发生。规划部门在工程验收时对地下空间项目进行规划核实，国土部门对地下空间土地使用进行监管，建设部门负责工程施工建设质量的监管，民防部门对人防工程进行监管，房管部门明确地下空间权属，物业管理单位对地下空间进行日常使用管理，工商、税务、公安、城管、安监、消防、物价、文广新、卫计委、食药监等部门对地下空间经营管理行为进行行业监管。

三、关于加快推进地下空间综合开发利用的几点思考

城市发展充分向地下发展延伸是城市现代化建设的鲜明特征之一，只有通过统筹规划、科学布局、节约开发、适度超前，才能使城市地下空间资源切实为改善城市环境、完善城市功能、提高经济效益与社会效益服务。

（一）完善体制机制，建立城市地下空间开发利用协调机制

一是建立市级协调工作机制。建议市政府成立南通市城市地下空间开发利用协调工作办公室，建立相关部门会商重大事项工作机制，对城市地下空间开发建设进行顶层设计，按照“先规划、后建设，先地下、后地上”的工作思路，明确相关部门职责任务，统筹推进地下空间开发利用。通过统一的制度性规划，在法律层面明确地下空间开发利用应遵循的原则，防止开发无序、资源浪费、重复建设等。

二是要明确日常管理责任部门。应当把城市地下空间资源从地表土地当中独立出来，在统一管理和权责对等的基础上，重新构建城市地下空间的管理体系。结合新一轮国家机关机构改革，应成立一个全面统筹负责城市地下空间资源开发利用的管理机构。可以明确由一个市级部门抓总，市发改委、国土、规划、建设、民防、房管、交通、行政审批等相关职能部门相互配合，发挥各部门专业优势，统筹推进地下空间开发。

三是统筹地上地下资源搞开发。要确定城市地下空间资源的国有化属性，将城市地下空间的开发利用与地表土地开发尽可能结合起来，加快综合开发速度。同时，要参照城市土地市场的做法和经验，构建城市地下空间资源市场，促进城市地下空间的流转。依法确定相应的地下空间建设用地使用权出让年限。

四是加强地下空间的使用与管理。要积极推进人防工程分级分类管理，将行政监管和服务权力下放区级政府和街道，政府和相关部门协同联动，建设单位或使用单位在使用中要建立健全安全责任制制度，采取有效的措施，杜绝可能发生的火灾、水涝、爆炸及危害人身健康的各种污染。一些普通地下室和人防工程闲置，必须通过依法治理、源头治理、系统治理，综合施策，尽快出台《南通市物业管理条例》，切实加强小区物业管理、地面地下停车管理、停车泊位收费管理等措施，充分发挥好地下空间的社会效益和经济效益。

五是研究出台地方性法规。从现有的实践看，根据《物权法》(第136条)，南京、深圳、杭州等地把城市地下空间作为一种独立资源进行市场流转、产权产籍登记，也就是在政策上明确地下空间是一种新型稀缺资源。在操作上，创造地下空间独立开发利用的条件，也就是要把不动产登记由“二维”平面向“三维”空间过渡，建立三维地籍登记系统。南京市政府2018年4月发布第323号政府令，公布《南京市城市地下空间开发利用管理办法》，标志着南京地下空间开发利用走上了法制化轨道，对加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源，适应城市现代化和城市可持续发展建设的需要，具有非常重要的现实意义。值得南通认真学习借鉴。该《办法》确立了城市地下空间利用综合协调机构，规定了城市地下空间专项规划、片区规划、详细规划的编制要求，鼓励建设地下公共停车场，明确了地下空间建（构）筑物的权属边界和变更地下空间用途的程序，解决城市地下空间相互连通过程中遇到的现实问题。真正实现管理单位责、权、利对等，使用人权利、义务对等，政府和监管部门依法行政有据，形成地下空间建设、管理、使用相互促进，政府和市民普遍满意的良好局面。

（二）坚持多措并举，加快推进城市地下空间综合开发利用

一是加快城市地下交通设施建设。地下交通设施主要包括地下轨道交通、地下过街通道、地下隧道车行与人行道等。通过设计科学、布局合理的地下交通建设，可以回避建筑物的阻碍，并能有效地疏散地面人流和车流，能够很大程度上缓解城市地面交通压力。

二是完善城市地下公共设施建设。城市地下公共设施包括建造在地下的商业、娱乐、办公、体育、休闲等多种建筑。在城市中心区地价昂贵，但建设地下商业街、地下大型超市等，可以吸引很多小业主进行商业活动，既能增加就业，又能丰富便利城市居民对小商品和服务的购买，可以提高城市的商业活力和人们的生活水平。另外也可以在地下建设污水收集与处理厂、垃圾分类处理厂等。

三是增加城市地下停车库和贮库建设。要充分利用建成区内一些小规模的城市边角地、收储用地、闲置地块及地下空间优先用于地下公共停车设施建设，充分利用市民广场、城市绿地、学校操场的地下空间建设公共停车设施，鼓励新建公园、小游园、老旧公园改造过程中增加地下停车设施建设。鼓励机关、企事业单位、学校内部地下停车泊位错时对外开放，加强有效管理，提高城市停车资源使用效率。引导社会力量建停车场，鼓励地下空间开发投资体制的多元化，按照“谁投资、谁受益”的原则，为社会投资公用人防工程确权，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。同时出台优惠措施，吸引社会资金参与除保密工程以外的平战结合人防工程项目，积极探索搭建融资平台，推动政府与社会资本合作，鼓励民间投资。

四是强力推动城市地下综合管廊建设。亟需实施地下综合管廊的统一规划、设计、建设和管理。要将通信、电力、燃气、供水、供热等各类公用类管线集于一体，建有专门的检修口、吊装口和监测系统，不仅便于检修和更换，而且能够改善城市环境，保障城市“生命线”和提高城市的综合防灾能力。

五是有序开展城市地下综合体建设。根据城市发展规划，紧密结合城市居住区现状进行分区布点，逐渐形成地上地下一体化综合开发，集商业、办公、居住、文娱和交通等多种城市功能于一体的大型公共建筑综合体，提高对地下公共设施的利用率。加快编制《市区人防工程建设控制性详细规划》，科学统筹全市人防工程规划建设。根据区域人防工程规划布局，合理配置新建人防工程位置和功能。对于人防工程密集、能够保证战时防护要求的区域，新建民用建筑不建或少建配套人防工程，缴纳易地建设费；对于老城区改造，可使用人防易地建设费增加人防建设面积，满足战时防护和群众停车的需求。通过依法按需审批，统筹人防工程建设，既可以筹集更多的人防易地建设费，也可以避免造成大量人防工程的闲置和专项资金使用的浪费。

                              南通市人民防空办公室

                                   2022年6月17日